Petycja w sprawie podjęcia inicjatywy ustawodawczej w zakresie zakazu łączenia emerytury policyjnej z wykonywaniem pracy zarobkowej lub prowadzeniem działalności gospodarczej: w przypadku kobiet przed ukończeniem 60 roku życia, a w przypadku mężczyzn – przed ukończeniem 65 roku życia
Nr BKSP-145-438/18 Wpłynęła 15.11.2018 r.
Petycja o zakazie dorabiania przez policyjnych emerytów – opinia Biura Analiz Sejmowych dotycząca petycji obywatelskiej nr BKSP – 145 – 438/18 w sprawie regulacji dotyczącej łączenia przez policjantów emerytury z pracą zarobkową
I. Treść i cel petycji
Petycja została wniesiona przez osobę fizyczną. Przedmiotem petycji w sprawie nowelizacji ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm. dalej: „petycja”) jest żądanie podjęcia inicjatywy ustawodawczej w zakresie wprowadzenia regulacji zakazującej policjantom jednoczesnego pobierania świadczenia emerytalnego z prowadzeniem pracy zarobkowej przed ukończeniem 60/65 roku życia.
II. Czy petycja mieści się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji (art. 2 ust. 3 ustawy o petycjach)?
Petycja będąca przedmiotem niniejszej opinii dotyczy zmiany ustawy przez Sejm. Zgodnie z art. 95 ust. 1 Konstytucji RP władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat. Natomiast stosownie do art. 118 ust. 1 Konstytucji RP inicjatywa ustawodawcza przysługuje m.in. posłom. Artykuł 32 ust. 2 Regulaminu Sejmu, w związku z art. 112 Konstytucji RP, precyzuje, że poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisje sejmowe lub grupę co najmniej 15 posłów podpisujących projekt.
Uwzględniając powyższe należy uznać, że petycja ta mieści się w zakresie zadań i kompetencji Sejmu.
III. Wymogi formalne (art. 4 ust. 1 i 2 oraz ustawy o petycjach)
Petycja spełnia wymogi formalne określone w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o petycjach.
IV. Kwestie, które ekspert uznaje za istotne w związku z petycją
Petycja zawiera propozycję zmiany ustawy o Policji w celu wprowadzenia regulacji zakazującej policjantom jednoczesnego pobierania świadczenia emerytalnego z prowadzeniem pracy zarobkowej przed ukończeniem 60/65 roku życia. W petycji zawarto postulat dodania do ustawy o Policji artykułów o następujących treściach:
„Policjant, który nie ukończył 65 lat (60 lat kobiety) traci prawo do dalszego pobierania emerytury mundurowej, jeśli pomiędzy okresem przejścia na świadczenie emerytalne a wiekiem 65 lat (60 kobiety) podjął dodatkową pracę zarobkową lub otworzył działalność gospodarczą”. „Emerytowany policjant, który prowadzi działalność gospodarczą, jest zatrudniony na umowie o pracę lub na umowie cywilno-prawnej, w celu zachowania świadczenia emerytalnego przed osiągnięciem wieku 65 lat (60 lat kobiety) jest zmuszony do zamknięcia działalności gospodarczej, rozwiązania umowy o pracę lub innej umowy cywilno- prawnej w ciągu 6 miesięcy od wejścia w życie znowelizowanej ustawy”.
„Emerytowany policjant, który nie dokonał zamknięcia działalności gospodarczej, nie rozwiązał umowy o pracę lub umowy cywilno-prawnej otrzymuje ponownie prawo do świadczenia emerytalnego po osiągnięciu 65 lat w przypadku mężczyzn lub 60 lat w przypadku kobiet”.
Autor petycji wskazał, że „większość policjantów/policjantek twierdzi, iż najbardziej czasochłonna praca w Policji polega na wypełnianiu papierów (…). Nie ma więc przeciwwskazań, aby policjanci po przekroczeniu wieku 55 lat uprawniającego ich do przejścia na emeryturę (…), byli automatycznie przesuwani (jeśli chcą nadal pracować a nie zadowala ich wysokość mundurowej emerytury) na stanowiska zajmujące się wypełnianiem całej papierologii związanej z pracą danej jednostki policji”. W opinii Autora petycji prawo do przechodzenia na emeryturę mundurową po
15 latach służby policjantów przyjętych przed 1 stycznia 2013 r. oraz po 25 latach przyjętych po 1 stycznia 2013 r. pod warunkiem osiągniecia 55 roku życia jest „ewenementem w skali świata”. Uważa on, że emerytura nie jest obowiązkiem tylko prawem każdego obywatela. Jeżeli przechodzi on na emeryturę wcześniej niż w powszechnym wieku emerytalnym i dodatkowo prowadzi działalność gospodarczą, lub pozostaje w stosunku pracy lub innej umowie cywilnoprawnej, świadczy to o tym, iż jest w pełni sił, aby pozostać lub powrócić do Policji.
Niektóre aspekty postulatów, które zostały wskazane w petycji są obecnie uregulowane w obowiązujących przepisach prawa. W obecnym stanie prawnym zgodnie z art. 40a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z
2018 r. poz. 132 z późn. zm.) prawo do emerytury ulega zawieszeniu w razie ponownego przyjęcia emeryta do służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej lub Służbie Więziennej albo powołania emeryta do zawodowej służby wojskowej. Powyższa regulacja oznacza, że emerytura mundurowa przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu z zawodowej służby i ma zastąpić utracone uposażenie. W razie zatem ponownego przyjęcia do służby np. w Policji prawo do emerytury mundurowej zostaje zawieszone na czas odbywania służby. Z przepisu wynika, że można być albo funkcjonariuszem albo emerytem mundurowym. Połączenie obu tych ról (na wzór połączenia ról: pracownik i emeryt pracownik) nie jest możliwe. W obecnym stanie prawnym możliwe jest
natomiast połączenie ról: emeryt mundurowy i pracownik.
W obecnym stanie prawnym emerytowani funkcjonariusze mogą uzyskiwać dodatkowe dochody. Jednak w przypadku osiągnięcia dochodów powyżej określonej wysokości ich emerytura będzie zmniejszona. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o zapatrzeniu służb mundurowych w razie osiągania przychodu z tytułu działalności podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, emerytura lub renta inwalidzka ulega zmniejszeniu na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie więcej
jednak niż o 25% wysokości tej emerytury lub renty inwalidzkiej. Zgodnie z ust. 3 tegoartykułu w razie osiągania przychodu, określonego w ust. 1, w kwocie przekraczającej 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za kwartał kalendarzowy, ostatnio ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, kwota emerytury lub renty inwalidzkiej ulega zmniejszeniu o 25% jej wysokości. Powyższe regulacje określają, że funkcjonariusz pracujący na emeryturze, jeśli uzyska przychód: do 70 proc. średniego wynagrodzenia to świadczenie będzie mu wypłacone w całości. W
przypadku, kiedy zarobi więcej niż 70 proc. średniego wynagrodzenia, ale mniej niż 130 proc. średniego, jego wynagrodzenie zostanie zmniejszone o taką kwotę, o jaką przekroczył określony limit, jednak nie więcej niż o 25 proc. emerytury. Osiąganie przychodów ponad limit 130 proc. średniego wynagrodzenia powoduje, że kwota emerytury ulga zmniejszeniu o 25 proc. jej wysokości. Dla emerytów z systemu ubezpieczenia społecznego, którzy nie ukończyli powszechnego wieku emerytalnego również zostały wprowadzane zasady określające warunki zawieszania emerytury.
Powyższe przepisy wskazują, że w polskim systemie prawa przyjęto w stosunku do emerytów, którzy osiągają dodatkowy przychód co do zasady regułę zmniejszania wysokości emerytury lub zawieszania do niej prawa. W petycji zaproponowano rozwiązanie polegające na bezwarunkowym zawieszaniu prawa do emerytury w przypadku podjęcia dodatkowej pracy zarobkowej lub prowadzenia działalności gospodarczej. Jest to rozwiązanie znacznie bardziej restrykcyjne niż obecnie obowiązujące przepisy, które w określonym zakresie pozwalają uzyskiwać emerytowi dodatkowy dochód. Postulat przedstawiony w petycji może być analizowany w kontekście treści ryzyka emerytalnego. W literaturze przedmiotu podnosi się, że samo osiągniecie wieku emerytalnego, jako ryzyko ubezpieczeniowe jest sprzeczne z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, który mówi o prawie do zabezpieczenia społecznego, czyli do ochrony obywatela w sytuacjach utraty środków utrzymania spowodowanych chorobą, inwalidztwem oraz osiągnięciem wieku emerytalnego. Z osiągnięciem wieku emerytalnego powinna się łączyć sytuacja pozbawiająca zarobku tj. zaprzestanie działalności. Nie oznacza to jednak zakazu pracy emerytów, ale konieczność ustalenia zasad łączenia emerytury z zarobkiem. Brak jakichkolwiek ograniczeń można byłoby uznać za odstępstwo od reguł. Należy uznać, że realizacja postulatu wskazanego w petycji wprowadzałaby bezwzględny zakaz uzyskiwania dodatkowych przychodów przez funkcjonariuszy policji. Takie ograniczenie prawa do wykonywania pracy ww. grupy osób nie znajduje uzasadnienia w Konstytucji RP.
W obecnym stanie prawnym co do zasady grupy zawodowe tzn. ubezpieczeni w ramach powszechnego systemu ubezpieczenia społecznego, żołnierze zawodowi oraz funkcjonariusze służb mundurowych, mają prawo uzyskiwać dochody będąc emerytami na określonych zasadach. Z powyższego względu wprowadzenie tego rodzaju ograniczenia jedynie w stosunku do policjantów budzi poważne wątpliwości. W związku z powyższym wydaje się, że zaproponowana regulacja mogłaby prowadzić do dyskryminacji grupy policjantów w stosunku do innych emerytów, którzy mają
prawo uzyskiwać dodatkowe przychody. Uzasadnienie wskazane w petycji dotyczące charakteru pracy niektórych funkcjonariuszy Policji nie stanowi bowiem cechy relewantnej dającej podstawę do zróżnicowanego traktowania co do zasady jednolitej grupy funkcjonariuszy w zakresie ograniczania praw do dodatkowego zarobkowania, których uprawnienia ustawodawca w zakresie tych świadczeń uregulował obecnie w taki sam sposób.
Wprowadzenie przedmiotowego rozwiązania wywarłoby określony wpływ na finanse ZUS i NFZ, ponieważ osoby te będąc zatrudnione na podstawie umowy o pracę lub prowadzące działalność są zobowiązane opłacać składki na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Niewykonywanie przez nich ww. aktywności zawodowej spowodowałoby zmniejszenie wpływów do tych instytucji. Ponadto należy wskazać, że regulacje dotyczące zasad nabywania i pobierania świadczeń emerytalnych są obecnie uregulowane w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin a nie w ustawie o Policji.
V. Wnioski
Postulat wskazany w petycji ma doniosłe znaczenie dla funkcjonariuszy policji, ponieważ jego realizacja uniemożliwiałaby jednoczesne pobieranie świadczeń emerytalnych i wykonywanie działalności zarobkowej do momentu ukończenia 60/65 lat przez tę grupę zawodową. Zaproponowane zmiany prowadzą do wprowadzenia do systemu zaopatrzenia społecznego nowego rozwiązania różnicującego uprawnienia do uzyskiwania dodatkowych dochodów przez emerytów policyjnych w stosunku innych funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy, co może mieć charakter dyskryminacyjny.
Ze względu na zakres postulatu zawartego w petycji należy przyjąć, że mieści się on w zakresie zadań i kompetencji Sejmu.
Autor:
dr hab. Magdalena Szczepańska
ekspert ds. legislacji
w Biurze Analiz Sejmowych
W kolejce na swoją opinię czeka jeszcze super ważna także anonimowa Petycja w sprawie uchylenia art. 41 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2018 r. poz. 618 ze zm.)
Nr BKSP-145-441/18 – Jej Autorowi – przypominam – chodzi o likwidację pouczeń…
Treść tej petycji – tutaj
