Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił stanowisko w sprawie projektu ustawy o jawności życia publicznego, który 25 października 2017 r. został przekazany do konsultacji publicznych i równolegle do uzgodnień międzyresortowych
Przedstawiony projekt zakłada, że w jednym akcie prawnym rangi ustawowej uregulowane zostaną zagadnienia będące dotychczas przedmiotem:
- ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;
- ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz
- ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 248; dalej jako: ustawa o działalności lobbingowej).
Regulacje zaproponowane w projekcie ustawy są związane bezpośrednio z prawem do informacji o działalności władzy publicznej, a także powiązanym z nim prawem do ochrony życia prywatnego oraz ograniczeniem prawa do pozyskiwania informacji przez organy władzy publicznej o obywatelach do przypadków niezbędnych i uznawanych w państwie demokratycznym.
Uwagi dotyczące zasad, środków i trybu dostępu do informacji publicznej (rozdział 2 i 3 projektu ustawy)
W ocenie Rzecznika (VII.6061.1.2017) niektóre proponowane rozwiązania normatywne, wbrew zakładanym przez projektodawcę celom „wzmocnienia transparentności polskiego państwa”, mogą w praktyce znacznie ograniczyć dostęp do informacji publicznej i będą stanowić regres w stosunku do dzisiaj obowiązujących rozwiązań prawnych.
Uwagi do art. 20 ust. 3 pkt 1 projektu ustawy
Takim rozwiązaniem, które w ocenie Rzecznika może ograniczyć dostęp do informacji o działalności władzy publicznej, jest mechanizm uzależniający udostępnienie informacji publicznej od uiszczenia opłaty w przypadkach określonych w art. 20.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich uiszczenie opłaty naliczonej przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie powinno mieć wpływu na realizację prawa obywatela do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Tak ukształtowany przepis projektu ustawy stoi zatem na przeszkodzie realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.
Wykładnia art. 20 ust. 3 pkt 1 projektu ustawy prowadzi do wniosku, że obywatel albo uzyska informację publiczną uiszczając naliczoną opłatę albo nie uzyska żądanej informacji publicznej z powodu nieuiszczenia opłaty. Projekt nie przewiduje możliwości zakwestionowania wysokości opłaty czy też żądania jej zwrotu w przypadku, gdy okaże się ona za wysoka. Jedyną możliwością zakwestionowania wysokości naliczonej opłaty wydaje się być odmowa jej uiszczenia – wówczas jednak żądane informacje nie zostaną udostępnione. W przypadku natomiast odwołania się od decyzji o nieudostępnieniu informacji publicznej ze względu na nieuiszczenie opłaty, rozpoznanie wniosku złożonego w trybie opiniowanego projektu ustawy może zostać znacznie wydłużone.
W sytuacji natomiast uiszczenia naliczonej przez podmiot opłaty żądana informacja zostanie wnioskodawcy udostępniona, wówczas jednak wnioskodawca zostaje pozbawiony prawa do zakwestionowania naliczonej opłaty. Przepis nie przewiduje bowiem w takiej sytuacji możliwości zaskarżenia wysokości opłaty, czy też zasadności jej naliczenia. Tym samym przewidziany mechanizm prowadzi do sytuacji, w której wnioskodawca, jeśli chce uzyskać informację publiczną, zostanie zmuszony do poniesienia opłaty.
Przyjęcie przepisu, który reguluje obowiązek uiszczenia opłaty za dostęp do informacji publicznej przed jej udzieleniem, może prowadzić do zniechęcenia obywateli do korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej.
Trzeba przy tym podkreślić, że art. 20 projektu ustawy – podobnie jak aktualnie obowiązujący art. 15 u.d.i.p. – nie precyzuje pojęcia dodatkowych kosztów, jakie umożliwiają nałożenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej, ani przesłanek uzasadniających jej nałożenie, co może prowadzić do arbitralnego stosowania tego przepisu, podobnie jak to ma miejsce obecnie.
Projektodawca powinien zatem zmierzać ewentualnie w kierunku doprecyzowania art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a nie dodatkowo wprowadzać uzależnienie udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Przy tak niejasno określonym przepisie będzie istniało niebezpieczeństwo wykorzystania tego instrumentu do naliczania opłat, co z jednej strony może powodować wypaczenie wyjątkowego charakteru tego przepisu, a z drugiej, prowadzić do nieudostępnienia informacji publicznej wnioskodawcom.
Uwagi do art. 21 ust. 2 projektu ustawy.
Nowym rozwiązaniem proponowanym w art. 21 ust. 2 projektu ustawy jest możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na składanie przez wnioskodawcę wniosków o udostępnienie informacji publicznej w sposób „uporczywy”.
Przepis ten wprowadza zatem dodatkową – w stosunku do dzisiaj obowiązujących – przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Należy przy tym przypomnieć, że ustawodawca, który w drodze ustawowej ogranicza konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, musi respektować konieczność ważenia zasady dostępu do informacji publicznej i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności, z uwzględnieniem mechanizmu proporcjonalności ograniczeń (określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Zaskoczeniem jest, że opiniowany przepis projektu ustawy, który w istotny sposób ograniczy dostęp do informacji publicznej, jest w ogóle elementem ustawy zatytułowanej „o jawności życia publicznego”.
Tym samym, w ocenie Rzecznika, wprowadzenie do ustawy o jawności życia publicznego instrumentów, które ograniczają szeroki dostęp do informacji publicznej, przez co pozbawiają możliwości realizacji swego prawa w pełni, może stanowić ingerencję w samą istotę prawa do informacji. Należy bowiem podkreślić, że prawo do informacji publicznej, jako publiczne prawo podmiotowe, „ma na celu umożliwienie obywatelowi realnego udziału w życiu publicznym, ale także służy jawności życia publicznego, określanej potocznie jako przejrzystość działań władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania tej władzy. Prawo to służy także do sprawowania kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej”. Nie można tym samym postrzegać realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej w kontekście jego nadużywania.
Ważne jest również to, że projekt nie precyzuje przy tym użytych w przepisie pojęć, tj. nie wyjaśnia co oznacza, że wnioskodawca „w sposób uporczywy składa wnioski” ani tego, że realizacja tych wniosków „znacząco utrudniłaby działalność podmiotu”. Przyjęcie zatem przepisu, który jest bardzo ogólny, nieostry i Pozostawiony subiektywnej ocenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej rodzi poważne niebezpieczeństwo wykorzystywania tej instytucji do możliwości nieuzasadnionej odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Szczególnie niebezpieczne wydaje się ocenianie w kontekście tych przepisów wniosków składanych przez poszczególne grupy wnioskodawców, np. przez dziennikarzy, pracowników naukowych czy organizacje pozarządowe, których celem działania jest właśnie społeczna kontrola realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Częste korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej przez tego typu podmioty może bowiem zostać uznane za uporczywe, a tym samym może prowadzić do ograniczenia ich działalności. Zwrócić należy przykładowo uwagę, że zgodnie z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe , w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, projekt ustawy, we wskazanym wyżej zakresie naruszać będzie nie tylko przepisy art. 61 Konstytucji RP, ale również art. 54 ust. 1 ustawy zasadniczej, który gwarantuje każdemu wolność pozyskiwania informacji. Co więcej, mając na względzie art. 14 Konstytucji RP, który stanowi o fundamentalnej w demokracji roli wolności prasy i innych środków społecznego przekazu, należy stwierdzić, że proponowana regulacja w znaczący sposób może stłumić dostęp prasy i innych środków przekazu do informacji publicznych, a tym samym ograniczyć ich upowszechnianie.
Stanowisko to analogicznie jest prezentowane przy ocenie art. 21 ust. 2 projektu ustawy. W ocenie Rzecznika wprowadzenie do ustawy o jawności życia publicznego przesłanki ograniczającej udostępnienie informacji publicznej ze względu na uporczywość składania wniosków może prowadzić do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej.
Uwagi do art. 5 ust. 1 pkt 1 projektu ustawy
Należy również zwrócić uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 projektu ustawy, który wskazuje na prawo do uzyskania informacji przetworzonej. Na aprobatę zasługuje usunięcie w stosunku do obowiązującego stanu prawnego – przesłanki warunkującej uzyskanie informacji przetworzonej w zakresie „w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego”. Rzecznik dostrzega jednak potrzebę dookreślenia pojęcia informacji przetworzonej. Należy bowiem zauważyć, że brak definicji informacji przetworzonej w u.d.i.p. prowadzi aktualnie do wielu problemów w stosowaniu ustawy. Próba definiowania pojęcia w orzecznictwie sądowym nie eliminuje przypadków wykorzystywania tego przepisu do nieudostępniania informacji publicznej, która nie jest informacją przetworzoną.
Należy dodatkowo zauważyć, że wobec brzmienia art. 21 ust. 2 projektu ustawy, przewidującego odmowę udostępnienia informacji publicznej z powodu składania wniosków w sposób uporczywy, „których realizacja ze względu na ilość lub zakres udostępnianej informacji znacząco utrudniałaby działalność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej”, brak definicji informacji przetworzonej może w praktyce powodować odmowę jej udostępnienia ze względu na „znaczące utrudnienia” w realizacji wniosku, o którym mowa w art. 21 ust. 2 projektu ustawy. Wykorzystanie tego przepisu do badania zasadności udostępnienia informacji przetworzonej może zatem prowadzić do wyeliminowania możliwości uzyskania takiej informacji.
Uwagi do art. 8 ust. 2 pkt 3 projektu ustawy
Wątpliwości Rzecznika budzi również art. 8 ust. 2 pkt 3 projektu ustawy, który przewiduje, że ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, czy tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy postępowań administracyjnych.
W obecnym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, że wniosek o akta, jako zbiór materiałów, nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej (np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1521/15). Wydaje się, że taka interpretacja powinna zostać utrzymana zwłaszcza, że dostęp do akt regulowany jest przez art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie ulega zmianie. Nie ma też wątpliwości, że dane osoby, której dotyczy konkretna decyzja administracyjna, w świetle projektowanego art. 8 ust. 2 pkt 3 nie będą podlegały – jak to ma miejsce obecnie – anonimizacji. Tym samym możliwe będzie uzyskanie informacji dotyczących danych osobowych i życia prywatnego obywateli, poprzez wykorzystywanie prawa dostępu do informacji publicznej. W ocenie Rzecznika, umożliwienie dostępu do wszystkich informacji zawartych w aktach administracyjnych może prowadzić do nadmiernej ingerencji w sferę życia prywatnego, czy w sferę działalności przedsiębiorcy.
Tym samym będzie stanowić nieproporcjonalną ingerencję w prawo określone w art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Rzecznika, nie znajduje zatem uzasadnienia wyłączenie spod regulacji, o której mowa w art. 8 ust. 3 projektu prawa do informacji dotyczącej postępowań administracyjnych i unormowanie go w art. 8 ust. 2 pkt 3 projektu ustawy bez żadnych ograniczeń
Należy również pamiętać, że przy ocenie art. 8 ust. 2 pkt 2 projektu ustawy należy uwzględnić przepisy prawa UE dotyczące ochrony danych osobowych, a w szczególności przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie Danych). Rozporządzenie, chociaż będzie bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich UE od dnia 25 maja 2018 r., jest już aktem obowiązującym, wiążącym kraje członkowskie. Trzeba przy tym pamiętać, że w przypadku kolizji z ustawą, zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP rozporządzenie UE po 25 maja 2018 r. będzie miało pierwszeństwo stosowania.
Przepisy państwa członkowskiego muszą zatem pogodzić publiczny dostęp do dokumentów i ochronę danych osobowych. Brak odwołania do kategorii ochrony danych osobowych już może oznaczać niezgodność z przepisami rozporządzenia UE.
Uwagi do art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz do art. 9 projektu ustawy
W ocenie Rzecznika nie ma podstaw do ograniczania obowiązku udostępniania umów cywilnoprawnych tylko do organów władzy publicznej. W art. 8 ust. 2 pkt 2 projektu ustawy przewiduje się, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej określone w ust. 1 pkt 2 nie dotyczy umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy władzy publicznej oraz wykonywania tych umów. Zdaniem Rzecznika przepis ten powinien uwzględniać również inne podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wymienione w art. 6 ust. 2 i 3 projektu.
Wątpliwości budzi również określony krąg podmiotów zobowiązanych do tworzenia rejestru umów, o którym mowa w art. 9 ust. 1 projektu, bez odesłania do wszystkich podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zastrzeżenia Rzecznika dotyczą także art. 9 ust. 6 projektu, który wyłącza z obowiązku udostępniania umów, których „ujawnienie może zagrażać podstawowym interesom spółki zobowiązanej” spółkę zobowiązaną, w której udział Skarbu Państwa przekracza 10% kapitału zakładowego lub 10% liczby akcji, co do umów. Przepisy projektowanej ustawy nie wyjaśniają także zastosowanej przesłanki „zagrożenia podstawowym interesom spółki”, co naruszać może zasadę określoności przepisów prawa, określoną w art. 2 Konstytucji RP.
Uwagi do art. 23 projektu ustawy
Projekt ustawy o jawności życia publicznego przewiduje również zmiany w zakresie jawności posiedzeń organów kolegialnych wybranych w powszechnych wyborach. Projektodawca wyeliminował przesłankę ograniczającą jawność organów pomocniczych organów kolegialnych (art. 23 ust. 2 projektu), a także wprowadził obowiązek utrwalania przebiegu swoich obrad za pomocą urządzenia rejestrującego obraz i dźwięk (art. 23 ust. 6 projektu). Wydaje się jednak, że aby uniknąć wątpliwości co do udostępniania materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych służących do utrwalania przebiegu posiedzeń organów kolegialnych należy również zmienić treść art. 23 ust. 5 projektu.
Uwagi dotyczące zasad jawności w procesie stanowienia prawa (rozdział 4 zasady jawności w procesie stanowienia prawa).
Projekt ustawy o jawności życia publicznego wprowadza zmiany w regulacjach dotyczących konsultacji aktów prawnych. Regulacje te obecnie reguluje Uchwała nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2016 r., poz. 1006 ze zm.; dalej jako: Regulamin pracy RM). Pomimo słuszności wprowadzenia takich unormowań w formie ustawy, należy wskazać na zasadnicze zastrzeżenia odnoszące się do niektórych rozwiązań.
W art. 27 projektu ustawy nie wskazuje się terminu na dokonanie konsultacji publicznych, który w uchwale Rady Ministrów określony został na 14 dni z możliwością skrócenia, ale przy jednoczesnym obowiązku szczegółowego uzasadnienia (por. §40 Regulaminu pracy RM). Oznacza to zatem dowolność organu w ustalaniu tego terminu, co w konsekwencji może prowadzić do iluzoryczności tego przepisu. Zbyt krótki termin wyznaczony przez organ na dokonanie konsultacji publicznych może bowiem okazać się niemożliwy do zrealizowania albo znacząco je utrudnić. Proponowany przepis ustawy stanowi w pewnym sensie legalizację istniejącej dzisiaj praktyki, czego przykładem jest bardzo krótki termin wyznaczony na konsultacje niniejszego projektu. Praktykę tę jednak, podobnie jak i projektowaną regulację ustawową, należy ocenić negatywnie. Z pewnością nie ma ona nic wspólnego z deklarowanym celem projektu ustawy – tj. jawnością życia publicznego w Polsce.
Art. 28 projektu ustawy, wskazując na obowiązek udostępniania w BIP Rządowego Centrum Legislacji dokumentów dotyczących prac nad projektami założeń, projektów ustaw oraz projektów rozporządzeń, ogranicza je do dokumentów urzędowych. Poza ogólnym dostępem znajdą się więc wszystkie opinie, czy uwagi przedstawione przez podmioty niepubliczne, np. organizacje pozarządowe. Takie rozwiązanie nie realizuje założonej w uzasadnieniu do projektu ustawy transparentności polskiego państwa. Rzecznik postuluje zatem, by zasadą jawności w procesie stanowienia prawa i obowiązkiem publikacji z BIP RCL objęte były wszystkie dokumenty będące w posiadaniu organów wymienionych w art. 25 ust. 1 projektu ustawy, związane z procesem legislacyjnym.
Uwagi dotyczące zasad i trybu prowadzenia lobbingu (rozdział 5 i 6 projektu ustawy)
Projekt ustawy zakłada poważne zmiany w dotychczasowej regulacji problematyki lobbingu, uchylając w całości obowiązującą obecnie ustawę o działalności lobbingowej.
Uwagę zwraca zaproponowana w projekcie ustawy (art. 2 ust. 1 pkt 5) nowa definicja lobbingu, której nie można uznać za w pełni precyzyjną.
Z uwagi na szeroki proponowany zakres materialny oraz podmiotowy definicji lobbingu, w oczywisty sposób nowa regulacja odnosić się będzie do wielu różnych sfer praw i wolności regulowanych przez Konstytucję RP, m.in. uwagę zwrócić należy na zasady dialogu i współpracę partnerów społecznych (art. 20, art. 59 ust. 2 Konstytucji RP, wstęp do Konstytucji RP), w pewnym zakresie – prawo petycji (art. 63 Konstytucji RP).
Powyższe wymogi należy uznać za bardzo poważne, szczególnie w kontekście wspomnianego już szerokiego spektrum działań w ramach których są przewidywane.
Konieczność przedstawiania rozbudowanego, szczegółowego zestawienia danych dotyczących źródeł finansowania, dokonywana pod rygorem odpowiedzialności karnej powoduje poważne zastrzeżenia organizacji społecznych, których ma dotyczyć.
Podkreślają one trudności techniczne i organizacyjne z tym związane. Należy zauważyć, że dodatkowe wymogi dotyczą również obywateli, którzy zobowiązani są pod rygorem odpowiedzialności karnej do przedstawienia i upublicznienia pełnych danych dotyczących źródeł dochodów. Powodować może to również szereg obaw m.in. o kwestie kompletności danych (w kontekście przewidywanej odpowiedzialności karnej), jak również braku zgody na (często po raz pierwszy w życiu) upublicznienie szeregu istotnych danych, które może być oceniane jako godzące w wynikające z Konstytucji RP prawo do prywatności.
Przy planowanej szerokiej definicji lobbingu i objęciu nią bardzo dużej grupy podmiotów (w tym obywateli) powstaje poważna obawa, że z uwagi na stworzone w projekcie ustawy wymogi formalne, zostanie w praktyce utrudniona lub wręcz uniemożliwiona ich partycypacja w procesach decyzyjnych, w tym przedstawianie opinii i postulatów. W tym kontekście obawy formułowane w ostatnim czasie m.in. przez organizacje społeczne są w pełni uzasadnione, a kwestia ta wymaga bardzo poważnego rozważenia.
Uwagi dotyczące oświadczeń majątkowych (rozdział 8 projektu ustawy)
Projekt ustawy przewiduje istotne zmiany w zakresie przepisów o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, w tym w odniesieniu do regulacji o oświadczeniach majątkowych składanych przez osoby pełniące funkcje publiczne. W ocenie Rzecznika zmiany te nie mogą być dokonywane w oderwaniu od prawa do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, a także członków ich rodzin. Muszą również uwzględniać zasadę poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie art. 60 ust. 1 projektu ustawy, oświadczenia majątkowe są jawne i podlegają opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej (na okres 6 lat, por. art. 59 i art. 61 projektu ustawy). Jednocześnie w projekcie ustawy, w art. 47 bardzo szeroko określono zakres przedmiotowy świadczeń. Wymagane informacje dotyczą np. treści zobowiązań, w tym warunków umowy, czy danych stron stosunku prawnego. Zwrócić uwagę należy na szczegółowość wymaganych informacji, przykładowo art. 47 ust. 3 pkt 16 projektu ustawy przewiduje podanie w oświadczeniu informacji o dochodzie uzyskanym przez osobę zobowiązaną do składania oświadczeń majątkowych (oraz jego małżonka) wraz z podaniem stron umowy oraz każdym innym przysporzeniu majątkowym o wartości powyżej 1000 zł.
Udostępnienie w BIP, w tak szerokim zakresie, danych dotyczących osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia majątkowego, w tym danych dotyczących osób trzecich budzi wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do ochrony życia prywatnego. Wydaje się, że proponowane regulacje stanowią zbyt daleko idącą ingerencję w prywatność osób pełniących funkcje publiczne.
Prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny nawet uzasadniona ingerencja w sferę życia prywatnego osoby publicznej pełniącej funkcję publiczną nie może prowadzić do naruszenia prawa do prywatności osób trzecich, w tym członków jej rodziny (wyrok TK z 13 lipca 2004 r., o sygn. akt K 20/03).
Tak szeroko zakrojony zakres informacji, do których ujawnienia będą zobowiązane osoby pełniące funkcje wymienione w projekcie ustawy, może w istocie prowadzić do wniosku, że nie chodzi tu o jawność życia publicznego, lecz w istocie o lustrację majątkową obywateli. Przy czym z uwagi na skalę podmiotów zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych będzie to niemal powszechna lustracja majątkowa.
Trzeba przy tym zaznaczyć, że w projekcie uzasadnienia do ustawy jako pierwsze omawiane zagadnienie wymienia się właśnie oświadczenia majątkowe, chociaż w samym projekcie ustawy jest to dopiero przedmiotem regulacji rozdziału 8. Może to świadczyć o tym, że wnioskodawca – czyli Koordynator Służb Specjalnych – jest zainteresowany przede wszystkim kwestią rozszerzenia podmiotowego i pogłębienia przedmiotowego oświadczeń majątkowych obywateli, podczas gdy pozostałe zagadnienia włączono do projektu wyłącznie po to, by zamaskować podstawowy cel ustawy.
W tym kontekście poważne wątpliwości budzi nowy, znacząco poszerzony, katalog osób zobowiązanych do złożenia oświadczeń majątkowych. Zgodnie z art. 49 projektu ustawy – określającym w 108 punktach na kim ciąży obowiązek składania oświadczeń – udostępnieniu będą podlegały informacje dotyczące zarówno posłów, senatorów, radnych, a zatem osób wybranych w powszechnych wyborach, jak i urzędników, pracowników samorządowych, osób wykonujących zawód egzaminatora w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami, a nawet strażaka (w tym także strażaka Ochotniczej Straży Pożarnej) i pracownika Państwowej Straży Pożarnej. Są to zatem często osoby, które nie mają realnego wpływu na podejmowane decyzje organów władzy publicznej.
Konieczność przestrzegania zasady jawności życia publicznego związana jest zatem przede wszystkim z funkcjonowaniem organów władzy publicznej. Tym samym szeroki zakres osób w odniesieniu do których projekt przewiduje obowiązek złożenia i ujawnienia oświadczenia majątkowego budzi poważne wątpliwości pod kątem ochrony prawa do prywatności.
Dodać należy także, że w myśl art. 54 ust. 2 projektu ustawy Szef CBA może w każdym czasie wezwać do złożenia oświadczenia majątkowego każdą osobę pełniącą funkcję publiczną, nieobjętą obowiązkiem złożenia oświadczenia majątkowego; pracowników spółki zobowiązanej nieobjętych obowiązkiem złożenia oświadczenia majątkowego na podstawie art. 49 pkt 97 i 98. Wobec treści art. 54 ust. 2 projektu ustawy, rodzi się zatem pytanie, w jakim celu został wyszczególniony krąg podmiotów zobowiązanych, skoro ustawa daje możliwość wezwania przez szefa CBA chociażby każdą osobę pełniącą funkcję publiczną. W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich nie jest dopuszczalne, aby arbitralną decyzją organu władzy wykonawczej rozszerzany był zakres osób, obejmowanych obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych, który może być nałożony wyłącznie przepisem ustawy. Wynika to z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Trzeba także zwrócić uwagę, że art. 38 ust. 2 projektu ustawy przewiduje, że zajęcia, których wykonywanie przez osoby pełniące funkcje publiczne powoduje powstanie konfliktu interesów, może określić kierownik jednostki organizacyjnej. Przepis ten umożliwia zatem określenie takich zajęć przez kierownika, a więc bezpośredniego przełożonego takiej osoby, nie zaś przez organ. Jednocześnie brak jest precyzyjnych przesłanek określających zakres zajęć, które mogłyby wywoływać konflikt interesów, czy wytycznych co do treści czy formy takiej decyzji. W konsekwencji swobodną decyzją/zarządzeniem/aktem prawa wewnętrznego wydanymi przez kierownika jednostki organizacyjnej może zostać ograniczone prawo osób pełniących funkcje publiczne do wykonywania poszczególnych zajęć. Przepis ten umożliwia zatem ograniczenie praw osób pełniących funkcje publiczne bez zachowania ustawowej formy wymaganej dla wprowadzenia takiego ograniczenia. Przepis ten budzi więc wątpliwości z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wreszcie, należy podkreślić, że sposób rozumowania w kontekście relacji między dostępem do informacji publicznej a koniecznością ochrony danych osobowych świetnie ilustruje rozumowanie przeprowadzone przez Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) w połączonych sprawach C-92/09 i C-93/09 Volker und Markus Schecke GbR oraz Hartmurt Eifert przeciwko Land Hessen. Ten wyrok, chociaż proponowane rozwiązania dotyczące oświadczeń majątkowych nie są bezpośrednio objęte zakresem prawa Unii Europejskiej, powinien stanowić przykład standardu, który polski ustawodawca, a wcześniej wnioskodawca, powinien uwzględnić proponując przepisy dotyczące ograniczenia prawa do prywatności w kontekście zasady jawności.
Uwagi dotyczące zasad i środków ochrony sygnalistów (rozdział 9)
W odniesieniu do uregulowań dotyczących sygnalistów, Rzecznik dostrzega, że zawarta w projekcie ustawy regulacja prawna dotycząca ochrony sygnalistów jest pierwszą próbą uregulowania tego problemu w polskim systemie prawnym. Ochrona ta jest jednak bardzo zawężona przedmiotowo. Niestety projektodawca przyjął założenie o potrzebie ochrony wyłącznie tej grupy sygnalistów, którzy zgłaszają przypadki korupcji i innych nadużyć gospodarczych. Poza tym systemem ochrony pozostaną zatem nadal osoby sygnalizujące inne nieprawidłowości godzące w interes społeczny, w tym dotyczące zdrowia lub życia ludzkiego, bezpieczeństwa, środowiska naturalnego, itp.
Może to sugerować, że projektodawca zdecydował się na sektorową ochronę sygnalistów, zakładając uregulowanie ochrony prawnej w różnych aktach prawnych. Niesie to ze sobą jednak ryzyko braku jednolitych zasad takiej ochrony, prowadzących do niższej jej skuteczności.
Uwagi dotyczące poprawności legislacyjnej
W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich ilość oraz zakres wad legislacyjnych powodują, że projekt ustawy nie powinien w tej postaci podlegać dalszemu procedowaniu.
Podkreślić należy, że przyjęte w projekcie ustawy definicje i pojęcia nie są ze sobą koherentne. Przykładowo, przyjęta w art. 1 pkt 9 definicja osoby pełniącej funkcję publiczną nie jest spójna z zakresem podmiotowym osób zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych.
O niedbałości projektodawcy świadczą znajdujące się w tekście projektu ustawy odesłania do nieistniejących przepisów (np. odesłanie zawarte w art. 77 ust. 1 projektu ustawy in fine do nieistniejącego art. 82 ust. 6 projektu ustawy). Ciężar tych usterek jest tym większy, że przedmiotowa wada dotyczy odpowiedzialności karnej obywateli za naruszenie przepisów ustawy.
Nie do zaakceptowania jest krótki termin wyznaczony do konsultacji projektu ustawy.
Projekt ustawy nie został również przedstawiony do uzgodnień, czy zaopiniowania wszystkim zainteresowanym podmiotom. W szczególności, nie został skierowany do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, podczas gdy do zadań GIODO, zgodnie z art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922) należy opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących ochrony danych osobowych.
Z legislacyjnego punktu widzenia duże wątpliwości budzi również sama konieczność przyjęcia ustawy, będącej w istocie zlepkiem trzech różnych tematów/obszarów regulacji prawnej. Nie przekonuje przy tym idea połączenia w jednym akcie prawnym wszystkich regulacji dotyczących jawności, bowiem pominięto chociażby kwestie zawarte w ustawie z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352 ze zm.). Również konstrukcja formalna uzasadnienia, nieprzystająca do projektu ustawy, jak również wnioskodawca (Koordynator Służb Specjalnych) wskazują na ukryty inny niż przedstawiony w uzasadnieniu cel ustawy, jakim jest w istocie niemal powszechna lustracja majątkowa obywateli.
Warto przy tym zaznaczyć, że – przykładowo – w odniesieniu do u.d.i.p. projekt w dużej części powiela obowiązujące przepisy ustawowe. Powstaje zatem pytanie, abstrahując od zawartości merytorycznej, czy z legislacyjnego punktu widzenia nie wystarczyłaby nowelizacja obowiązujących przepisów. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z zasadami techniki prawodawczej każdą decyzję o przygotowaniu projektu ustawy powinna poprzedzać analiza, czy istnieje rzeczywiście potrzeba dokonania zmian oraz powinna zostać dokonana szeroka ocena skutków regulacji. Tymczasem w projekcie takiej analizy nie przedstawiono. Wskazano jedynie, że w Polsce około 500 000 osób zobowiązanych jest obecnie do składania oświadczeń o stanie majątkowym. Nie wyliczono nawet, w jaki sposób liczba ta ulegnie zmianie, a trzeba wskazać, że samych członków (strażaków) ochotniczej straży pożarnej – którzy zostaną objęci obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych (w pewnych sytuacjach wraz z małżonkami) – jest blisko 700 tysięcy.
Tylko ostrożne szacunki wskazują więc, że obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych zostanie objęte zapewne blisko 1,5 mln obywateli.
W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Jednocześnie nie przedstawiono żadnego uzasadnienia dla takiej tezy, podczas gdy – jak wskazano wyżej – może on rodzić podstawowe wątpliwości co do zgodności przepisów chociażby z przepisami rozporządzenia ogólnego o ochronie danych, czy z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych.
